ВС объяснил, когда можно пересмотреть решение о сносе строения в охранной зоне
Верховный суд РФ подготовил обзор судебной практики, касающийся особенностей споров про судьбе строений, расположенных в охранных зонах трубопроводов и в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов.
Высшая инстанция, в частности, разъяснила, какие дома не подлежат сносу, какие решения о ликвидации построек необходимо пересмотреть и как отличить самостройку от законного объекта.
Презумпция защиты добросовестности
«Решение суда о сносе строения, расположенного в границах минимальных расстояний до магистрального или промышленного трубопровода, принятое до 4 августа 2018 года, может быть пересмотрено по новым обстоятельствам в соответствии с пунктом 6 части 4 статьи 392 ГПК РФ, пунктом 6 части 3 статьи 311 АПК РФ, если при его вынесении не устанавливались обстоятельства, связанные с наличием или отсутствием осведомленности собственника такого строения о существовании ограничений в использовании земельного участка, либо установлено, что он не знал и не мог знать о наличии данных ограничений», — разъясняет ВС.
Он приводит в пример разбирательство, когда суд отказал в пересмотре по новым обстоятельствам решения о сносе жилого строения, посчитав, что мотивом явилось возведение дома в зоне минимальных расстояний от оси магистрального газопровода.
«При этом суд первой инстанции не проверял, является ли жилой дом самовольной постройкой в соответствии со статьей 222 ГК РФ, а исходил только из того, что в нарушение части 6 статьи 28, части 4 статьи 32 Закона о газоснабжении строение возведено в пределах зоны минимальных расстояний до газопровода, относящегося к производственным объектам I класса опасности, без получения предварительного согласия эксплуатирующей организации», — указывает высшая инстанция.
В обзоре отмечается, что ВС отменил определения судов первой и апелляционной инстанций, напомнив, что к новым обстоятельствам относится установление или изменение федеральным законом оснований для признания здания, сооружения или другого строения самовольной постройкой, послуживших основанием для принятия судебного акта о сносе самовольной постройки (введен Законом №340-ФЗ).
«Вступившим в законную силу решением районного суда удовлетворены требования общества к гражданину о сносе строения. При этом на момент рассмотрения дела осведомленность лица о наличии определенных ограничений в отношении его земельного участка правового значения не имела.
В редакции статьи 222 ГК РФ, введенной в действие с 4 августа 2018 года, закреплена презумпция защиты добросовестного создателя объекта: в силу абзаца второго пункта 1 статьи 222 ГК РФ не является самовольной постройкой здание, сооружение или другое строение, возведенные или созданные с нарушением установленных в соответствии с законом ограничений использования земельного участка, если собственник данного объекта не знал и не мог знать о действии указанных ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
Статья 222 ГК РФ на момент принятия судом решения о сносе строения такую возможность не предусматривала, в связи с чем неосведомленность лица о наличии определенных ограничений в отношении земельного участка не могла исключать признание постройки самовольной. С 4 августа 2018 года изменились именно основания для признания здания, сооружения или другого строения самовольной постройкой», — поясняет ВС.
Он подчеркивает, что, таким образом, по делам о сносе построек, расположенных в пределах зоны с особыми условиями использования территории, в том числе в границах минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, с 4 августа 2018 года необходимо устанавливать, знал ли и мог ли знать собственник постройки о существовании ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка.
«В случае осведомленности ответчика возведенная постройка может быть признана самовольной согласно правилам статьи 222 ГК РФ, не предусматривающей возмещение убытков лицу, осуществившему постройку. Если он не знал и не мог знать о действии соответствующих ограничений, то постройка может быть снесена, но не как самовольная и только с соответствующим предварительным возмещением.
Учитывая, что в настоящее время федеральным законом изменены основания для признания объекта самовольной постройкой, то к юридически значимым обстоятельствам для разрешения вопроса о том, является ли спорный объект самовольной постройкой, отнесено выяснение обстоятельств, знал ли и мог ли знать гражданин о наличии соответствующих ограничений в отношении земельного участка.
В связи с введением в действие Законом №340-ФЗ пункта 6 части 4 статьи 392 ГПК РФ право на пересмотр судебных постановлений, вынесенных до введения нового правового регулирования, получили собственники строений, подлежащих сносу на основании ранее вынесенных судебных решений», — указывает ВС.
Главные позиции ВС
Всего ВС в 24-страничном обзоре обозначил 13 позиций по спорам такого рода:
— установление границ и правового режима зоны с особыми условиями использования территории до утверждения Правительством Российской Федерации на основании статьи 106 ЗК РФ соответствующего положения осуществляется с учетом переходных норм Закона No342-ФЗ в порядке, действовавшем до дня его официального опубликования;
— определение территории, входящей в границы минимальных расстояний до магистрального или промышленного трубопровода, до установления этой зоны в порядке, установленном статьей 106 ЗК РФ, осуществляется с учетом положений СНиП 2.05.06-85*;
— до дня установления зоны минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов в соответствии со статьей 106 ЗК РФ строительство, реконструкция зданий, сооружений в границах минимальных расстояний до указанных трубопроводов допускается только по согласованию с организацией – собственником трубопровода или уполномоченной им организацией;
— не является самовольной постройка, возведенная в охранной зоне трубопровода или в пределах минимальных расстояний до магистрального или промышленного трубопровода, если лицо не знало и не могло знать о действии ограничений в использовании земельного участка, в частности, если не был обеспечен публичный доступ к сведениям о зоне с особыми условиями использования территории и о границах такой зоны;
— уполномоченный орган не вправе отказать в присвоении адреса зданию, сооружению по тому основанию, что оно находится на земельном участке, расположенном в границах минимальных расстояний до магистрального газопровода;
— объекты недвижимости, находящиеся в границах минимальных расстояний до магистральных или промышленных трубопроводов, сведения о которых не внесены в ЕГРН, сносу не подлежат;
— не подлежат сносу объекты, расположенные в границах минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, сведения о которых внесены в ЕГРН, в случаях, установленных частью 39 статьи 26 Закона №342-ФЗ;
— не подлежат сносу объекты, расположенные в границах минимальных расстояний до магистральных и промышленных трубопроводов, сведения о которых внесены в ЕГРН, если возможно приведение этих объектов в соответствие с ограничениями использования участка;
— снос зданий, сооружений, объектов незавершенного строительства (за исключением самовольных построек), расположенных в границах минимальных расстояний до магистрального или промышленного трубопровода, сведения о которых внесены в ЕГРН после возведения таких объектов недвижимости, возможен только при условии предварительного возмещения;
— в случае сноса на основании решения суда, принятого до 4 августа 2018 года, здания, сооружения, объекта незавершенного строительства, возведенного в границах минимальных расстояний до магистрального или промышленного трубопровода, лицо, которое не знало и не могло знать о действии соответствующих ограничений в отношении принадлежащего ему земельного участка, имеет право на возмещение убытков собственником такого трубопровода или органом государственной власти, органом местного самоуправления за счет соответствующей казны;
— убытки, причиненные сносом постройки, возведенной в охранной зоне трубопровода или в границах минимальных расстояний магистрального или промышленного трубопровода на земельном участке, предоставленном для ведения садоводства до разделения публичной власти на муниципальную и государственную, возмещаются органами местного самоуправления и соответствующими органами государственной власти в равных долях, если иное распределение бремени имущественной ответственности между ними не установлено федеральными законами;
— оснований для возмещения убытков, причиненных сносом здания, сооружения или другого строения, не имеется, если застройщик знал или должен был знать о недопустимости возведения спорного объекта на земельном участке.
Снести нельзя признать право собственности
3 августа 2018 г. Президент РФ подписал Федеральный закон № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”» в части уточнения положений о самовольных постройках (далее – Закон № 339-ФЗ) и Федеральный закон № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – Закон № 340-ФЗ).
Президент подписал пакет поправок в законодательство, регламентирующих вопросы правового статуса и дальнейшей судьбы самовольных построек
Нововведения Закона № 339-ФЗ во многом закрепляют достижения судебной практики последних лет и направлены на стимулирование добросовестного поведения участников отношений и «легализацию» объектов самовольного строительства в случаях, когда это не нарушает права третьих лиц и общественные интересы. Положения Закона № 340-ФЗ, касающиеся отношений по самовольному строительству, связаны в основном с изменениями процедурного регулирования.
Основные новеллы законов состоят в следующем.
Фактически вводится фигура добросовестного застройщика
Если лицо не знало и не могло знать о действии установленных законом ограничений по использованию земельного участка, то принадлежащая ему постройка, возведенная с нарушением таких ограничений, не является самовольной. Такое лицо в тексте Закона № 339-ФЗ прямо именуется собственником соответствующего объекта, а не «лицом, осуществившим самовольную постройку».
Вводится механизм приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями
Раньше закон предусматривал два варианта судьбы самовольной постройки: снос или признание права за лицом, имеющим титул на земельный участок. В то же время на практике встречались ситуации, когда суд не считал справедливым принять решение ни о сносе, ни о признании права собственности на самовольную постройку и отказывал в удовлетворении обоих – основного и встречного требований, «подвешивая» ситуацию.
Закон № 339-ФЗ закрепляет возможность принятия судом (или в определенных случаях органом местного самоуправления) решения о сносе либо о сносе или приведении постройки в соответствие с параметрами, установленными правилами землепользования и застройки, документацией по планировке территории или обязательными требованиями к параметрам постройки, предусмотренными законом («установленные требования»).
При этом, как следует из положений Закона № 340-ФЗ, приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями осуществляется путем ее реконструкции в порядке, определенном гл. 6 Градостроительного кодекса РФ.
Таким образом, законодательно вводится еще одно основание для легализации постройки – исполнение решения о приведении ее в соответствие с установленными требованиями (новый п. 3.2 ст. 222 ГК РФ в редакции Закона № 339-ФЗ).
Кроме того, приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями является новым основанием для признания права собственности на нее по иску собственника земельного участка или лица, владеющего участком на праве постоянного (бессрочного) пользования или пожизненного наследуемого владения.
Предусмотрен исчерпывающий перечень случаев, когда решение о сносе либо решение о сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями принимается органами местного самоуправления
Законодатель модифицирует систему оснований для принятия решения о сносе в отношении самовольных построек, сужая в целом сферу «административного сноса». Так, органом местного самоуправления может быть принято:
- решение о сносе в случае:
а) возведения постройки при отсутствии необходимых в соответствии с законом правоустанавливающих документов;
б) возведения постройки с нарушением вида разрешенного использования (далее – ВРИ) на земельном участке, расположенном в границах территории общего пользования; - решение о сносе или о приведении в соответствие с установленными требованиями в случае возведения постройки с нарушением ВРИ земельного участка, расположенного в границах зоны с особыми условиями использования территории, режим которой не допускает такого строительства, или в случае отсутствия разрешения на строительство.
Как отмечалось, приведение самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями осуществляется путем ее реконструкции. При этом остается неясным, каким образом будет производиться приведение в соответствие с установленными требованиями постройки, возведенной без обязательного разрешения на строительство в отсутствие иных нарушений.
Важно отметить, что законодатель выводит из-под действия административного порядка принятия решения следующие объекты:
- постройки, расположенные на земельных участках, находящихся в частной собственности, кроме случаев, когда сохранение таких построек создает угрозу жизни и здоровью граждан;
- объекты, права на которые уже зарегистрированы в ЕГРН и/или признаны судом либо по которым ранее судом было отказано в сносе;
- объекты, созданные до 14 мая 1998 г., которые могут быть признаны самовольной постройкой в связи с отсутствием разрешения на строительство;
- объекты, построенные до вступления в силу Земельного кодекса РФ;
- многоквартирные, жилые или садовые дома, а также созданные до 1 сентября 2019 г. на дачных и садовых участках жилые дома и жилые строения.
Вместе с положением о невозможности принятия решения о сносе или о приведении в соответствие с установленными требованиями объектов индивидуального жилищного строительства, предусмотренным п. 3, 4 ст. 22 Федерального закона от 30 ноября 1994 г. № 52-ФЗ «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации» в редакции Закона № 339-ФЗ, такие законодательные ограничения представляются особенно важными в связи с появлением новой санкции в виде принудительного изъятия земельного участка у собственника, прекращения прав постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, одностороннего отказа от договоров аренды и ссуды земельных участков и возможным установлением административного штрафа (проект федерального закона № 301854-7 «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (в части совершенствования механизма пресечения самовольного строительства)», принятый в первом чтении Государственной Думой).
Устанавливается возможность изъятия земельного участка, прекращения прав постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, договоров аренды, ссуды земельного участка, если в отношении самовольной постройки на нем не выполнены обязанности по ее сносу или приведению в соответствие с установленными требованиями
Принципиально новое положение Закона № 339-ФЗ позволяет в принудительном порядке изъять земельный участок у собственника. Такая санкция применяется в случае, если на земельном участке располагается самовольная постройка, в отношении которой было принято (как в судебном, так и в административном порядке) решение о сносе либо решение о сносе или приведении в соответствие с установленными требованиями, и соответствующее решение не было исполнено. При этом из суммы компенсации за изъятие земельного участка вычитаются, помимо прочего, затраты на выполнение работ по сносу или приведению в соответствие. Согласно Закону № 340-ФЗ отчуждение участка осуществляется путем продажи его с публичных торгов. В случае если на земельном участке расположены иные объекты капительного строительства, осуществляется раздел исходного земельного участка в целях образования земельного участка, на котором расположена только самовольная постройка. Если такой раздел невозможно осуществить без нарушения требований к земельным участкам, отчуждение земельного участка путем его продажи с публичных торгов не допускается.
Законом № 340-ФЗ предусмотрено, что возведение самовольной постройки или неисполнение обязанности по сносу или приведению в соответствие является также основанием для прекращения в одностороннем внесудебном порядке прав постоянного (бессрочного) пользования, пожизненного наследуемого владения, договоров аренды или безвозмездного пользования (ссуды).
При этом в случае, если на земельном участке расположены иные объекты капитального строительства, земельный участок должен быть разделен в целях образования земельного участка, на котором расположена только самовольная постройка. Если раздел участка без нарушения требований к участкам невозможен, прекращение прав и договора аренды в указанном порядке не допускается.
Предусмотрена допустимость предоставления земельного участка с расположенной на нем самовольной постройкой
Положения Закона № 340-ФЗ позволяют предоставлять земельный участок, находящийся в публичной собственности, с расположенной на нем самовольной постройкой. При этом обязательным является включение в договор аренды или ссуды условия об осуществлении арендатором или ссудополучателем сноса самовольной постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями. Неисполнение такой обязанности является самостоятельным основанием для прекращения договора в одностороннем внесудебном порядке.
Запрет легализации самовольной постройки «задним числом»
Закон № 340-ФЗ содержит положения, которые препятствуют легализации самовольной постройки путем «приспособления» под ее характеристики действующих правовых актов.
Так, с момента поступления в орган местного самоуправления уведомления о выявлении самовольной постройки и до момента направления ответного уведомления об отсутствии признаков самовольной постройки либо вступления в законную силу судебного решения, которым отказано в сносе постройки или приведении ее в соответствие с установленными требованиями, запрещается:
- внесение в правила землепользования и застройки изменений, которые устанавливают ВРИ и предельные параметры разрешенного строительства и реконструкции, которым соответствуют ВРИ и параметры самовольной постройки;
- предоставление разрешения на условно разрешенный вид использования в отношении земельного участка, на котором расположена самовольная постройка, или в отношении самой постройки;
- предоставление разрешения на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции в отношении участка, на котором расположена самовольная постройка.
Оценивая закон в целом, безусловно, почти революционным шагом можно считать введение возможности приведения самовольной постройки в соответствие с установленными требованиями. В то же время пока неясно, является ли новый закон либерализацией или, по сути, ужесточением действующего регулирования.
Например, напомним, раньше п. 4 ст. 222 ГК РФ предусматривал возможность сноса самовольной постройки в административном порядке в случаях, когда земельный участок расположен в зоне с особыми условиями использования территорий.
Новая редакция подп. 2 п. 4 ст. 222 ГК РФ может быть истолкована в том смысле, что органы местного самоуправления вправе принимать решения о сносе в административном порядке созданных до 14 мая 1998 г. объектов, единственным нарушением при строительстве которых является отсутствие разрешения на строительство независимо от расположения в зоне с особыми условиями использования территорий. При этом делать это можно будет не только в отношении объектов на земельных участках, находящихся в государственной и муниципальной собственности. Если есть угроза жизни и здоровью граждан, решение об «административном» сносе можно принять и в отношении постройки на частной земле. В таком случае оборот может ждать новая волна «административного» сноса.
Также требует дополнительной проработки положение об изъятии земельного участка у частного собственника. Новые положения предусматривают раздел земельного участка, занятого самовольной постройкой, только в случае, когда на нем расположены иные объекты. Таким образом, фактически вводится возможность изъятия у частного собственника земельного участка любого размера, даже если самовольная постройка занимает только небольшую его часть. Учитывая, что приведение самовольной постройки осуществляется в порядке ее реконструкции и потребует прохождения множества административных процедур, высок риск, что застройщик не уложится в сроки приведения постройки в соответствие с установленными требованиями. Это, в свою очередь, приведет к инициированию процедуры изъятия всего участка.
Сноса можно избежать
3 августа 2018 г. Президент РФ подписал поправки в ГК и ГрК РФ (федеральные законы № 339-ФЗ «О внесении изменений в часть первую Гражданского кодекса Российской Федерации и статью 22 Федерального закона “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации”» и № 340-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации») в части признаков самовольной постройки, последствий ее возведения и порядка сноса.
Ранее действовавшая редакция ст. 222 ГК наделяла органы местного самоуправления полномочиями принимать решения о сносе самостроя в любых случаях, когда постройка была возведена на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке для этих целей. Сейчас сносить самострой стало сложнее.
Рассмотрим отдельные случаи отказа арбитражных судов в иске о сносе самостроя, а также аргументы, которые помогли противостоять доводам госорганов.
Тема сноса самовольных построек носит многоаспектный характер. О сновными критериями отнесения спора к подведомственности арбитражного суда или суда общей юрисдикции являются субъектный состав и характер спора, применяемые в совокупности.
Исходя из положений ч. 3 ст. 22 ГПК РФ, суды общей юрисдикции рассматривают и разрешают дела, за исключением экономических споров и других дел, отнесенных федеральным конституционным законом и федеральным законом к ведению арбитражных судов. Вместе с тем к подведомственности арбитражных судов относятся споры о сносе нежилых зданий, строений и помещений, которые могут быть использованы для предпринимательской деятельности. Соответствующие разъяснения были даны в Обзоре судебной практики по делам, связанным с самовольным строительством (утвержденном Президиумом Верховного Суда РФ 19 марта 2014 г.).
Остановимся подробнее на отдельных моментах, на которые следует обратить внимание адвокату, защищающему интересы предпринимателя в арбитражном суде по делам о сносе самовольно построенного объекта капитального строительства.
Немаловажным аргументом, являющимся основанием для отказа в иске органа исполнительной власти о сносе самовольной постройки, является пропуск срока исковой давности. Так, на требование о сносе самовольной постройки, являющейся недвижимостью по объективным свойствам, распространяется предусмотренный ст. 196 ГК общий трехлетний срок исковой давности, исчисляемый согласно ст. 200 Кодекса с момента, когда лицо узнало или должно было узнать о нарушении своего права, если только сохранение постройки не нарушает публичные интересы и не создает угрозу жизни и здоровью граждан (п. 22 Постановления Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 29 апреля 2010 г. № 10/22 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав», далее – Постановление Пленумов № 10/22).
Как правило, органы исполнительной власти, доказывая момент, когда они узнали о наличии на земельном участке незаконно возведенного объекта, ссылаются на акт государственной инспекции, которым был зафиксирован факт самовольного строительства. Однако суды зачастую придерживаются иной позиции.
Например, рассматривая дело № А40-148777/2019 по иску Департамента городского имущества Москвы и Правительства г. Москвы о сносе возведенного без соответствующего разрешения здания, расположенного на земельном участке, находящемся в собственности города и включенном ввиду наличия признаков самовольного строительства в приложение № 2 к Постановлению Правительства Москвы от 11 декабря 2013 г. № 819-ПП «Об утверждении положения о взаимодействии органов исполнительной власти города Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков» (далее – постановление № 819-ПП), арбитражный суд отказал в иске в связи с пропуском срока исковой давности, отклонив доводы истцов о том, что срок исковой давности исчисляется с момента составления акта Госинспекции, поскольку судом было установлено, что здание возведено в период с 1998 по 2003 г. и отражено в «красных линиях» на учете ГБУ МосгорБТИ по состоянию на 17 апреля 2007 г. Таким образом, суд посчитал, что истцы в лице уполномоченных органов не могли не знать о наличии спорного объекта еще до составления акта Госинспекции.
При этом суд обратил внимание, что согласно п. 3 Положения о взаимодействии органов исполнительной власти г. Москвы при организации работы по выявлению и пресечению незаконного (нецелевого) использования земельных участков (утвержденного постановлением № 819-ПП) органы власти столицы осуществляют межведомственное взаимодействие с целью выявления фактов изменения объектов капитального строительства. В перечень указанных органов включены, в частности, Госинспекция по недвижимости г. Москвы и Департамент городского имущества.
Исходя из п. 3.1–3.3 Положения о взаимодействии, все органы, обладающие контрольными полномочиями (в том числе Госинспекция и ДГИ), обмениваются между собой информацией о выявленных признаках изменения объектов капитального строительства; в конечном счете вся информация о проведенных контрольных мероприятиях направляется в ДГИ.
Еще раз подчеркну, что при решении вопроса о пропуске срока исковой давности и сохранении постройки суд обязательно учитывает заключение эксперта о соответствии объекта самовольного строительства требованиям безопасности. В частности, в п. 7 Обзора судебной практики по некоторым вопросам применения арбитражными судами статьи 222 Гражданского кодекса Российской Федерации (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 9 декабря 2010 г. № 143, далее – Обзор) обращено внимание на то, что на требование о сносе самовольной постройки, создающей угрозу жизни и здоровью граждан, исковая давность не распространяется.
Так, в рамках указанного дела была назначена судебная экспертиза, установившая, что здание является объектом капитального строительства и перемещение данного объекта без нанесения ему несоразмерного ущерба невозможно. Согласно выводам, содержащимся в экспертном заключении, здание отвечает требованиям надежности и безопасности, градостроительным и строительным, противопожарным, санитарным нормам и правилам, не несет угрозы жизни и здоровью граждан.
По другому делу арбитражный суд также с учетом того, что объект не создает угрозы жизни и здоровью граждан, отказал госоргану в иске о сносе самовольной постройки в связи с пропуском срока исковой давности, посчитав ссылку истцов на акт Госинспекции по недвижимости от 11 августа 2017 г. как на момент начала их осведомленности о существующем объекте несостоятельной, поскольку Госинспекция в 2013 г. проверяла этот объект, что оформлено актом проверки от 16 декабря 2013 г. и свидетельствует о том, что истцы были проинформированы о существующем объекте еще в 2013 г. (см. также дело № А40-135643/2020).
Представляет интерес также позиция Верховного Суда, изложенная в Определении от 21 апреля 2020 г. № 49-ПЭК20 по делу № А40-116882/2017, в котором ВС обратил внимание на то, что ранее, до фиксации Госинспекцией факта самостроя, Мосгосстройнадзор, являющийся органом исполнительной власти, уполномоченным осуществлять государственный строительный надзор, составил акт. В связи с этим Правительство Москвы и Департамент еще до составления акта Госинспекцией могли узнать о нарушении их прав в рамках реализации предоставленных полномочий путем межведомственного взаимодействия, поскольку на истцов, являющихся органами исполнительной власти, законом возложены обязанности контроля соответствия строительства требованиям, установленным в разрешении.
Таким образом, срок исковой давности следует отсчитывать с момента, когда о соответствующем нарушении (о существовании объекта самовольного строительства) узнал или должен был узнать орган, подведомственный правительству субъекта РФ и реализующий полномочия в области самовольного строительства, что должно быть подтверждено документами или следовать из обстоятельств дела.
В соответствии с подходом, сформированным судебной практикой, срок исковой давности по искам уполномоченного органа о сносе объекта самовольного строительства исчисляется с даты технической инвентаризации и (или) с даты внесения записи о праве собственности на объект в ЕГРН. Указанная позиция основана на том, что органы исполнительной власти, обязанные контролировать соответствие строительства требованиям, установленным в разрешении, и наделенные для надлежащего осуществления этих обязанностей различными контрольными полномочиями, имеют возможность в пределах срока исковой давности получать сведения о государственном техническом учете и госрегистрации прав на спорный объект 1 .
Анализируя судебную практику, полагаю, что при определении момента, от которого следует отсчитывать срок исковой давности, следует учитывать:
- прошло ли три года (срок исковой давности) с момента возведения самовольной постройки и могло ли о существовании спорного объекта быть известно органу исполнительной власти (например, самострой состоял на учете в БТИ или был зарегистрирован в ЕГРП);
- происходили ли за пределами срока исковой давности иные обследования объекта самовольного строительства со стороны как Госинспекции по недвижимости, так и органов исполнительной власти, подтвержденные актами обследования и иными документами, из которых им было известно о существовании объекта. Так, документами, из которых Москва в лице уполномоченных органов могла узнать о факте возведения самостроя, помимо акта Госинспекции, инспекции по недвижимости, может быть, например, градостроительный план земельного участка (ГПЗУ), на котором зафиксирован самострой.
Рассматривая вопрос о применении срока исковой давности, нельзя не упомянуть еще один важный момент. Так, в п. 6 Обзора указано, что исковая давность не распространяется на требование о сносе постройки, возведенной на участке, принадлежащем истцу, без его согласия.
Напомню, что в соответствии со ст. 208 ГК исковая давность не распространяется на требования собственника или иного владельца об устранении всяких нарушений его права, если эти нарушения не соединены с лишением владения (ст. 304).
Исходя из этого, возникает резонный вопрос: распространяется ли исковая давность на требование о сносе постройки, расположенной на арендованном участке, находящемся в госсобственности?
На мой взгляд, сдача имущества в аренду свидетельствует об утрате владения. Следовательно, к требованию о сносе самовольной постройки на арендованном участке применяется положение об исковой давности.
Как указал Верховный Суд в Определении от 27 марта 2018 г. по делу № А63-12005/2016, наличие действующего или прекратившего действие договора аренды земельного участка не подтверждает факт владения землей собственником или уполномоченным им лицом.
В частности, при рассмотрении дел о сносе самовольной постройки на земельном участке, принадлежащем г. Москве и переданном ответчику в аренду, суды приходили к выводу о том, что, поскольку земельный участок выбыл из владения Москвы, договор аренды является действующим, требования об освобождении участка на основании положений ст. 304 ГК не подлежат удовлетворению. Соответственно, это исключает применение ст. 208 ГК 2 .
Однако это не настолько бесспорный и очевидный вывод. Например, в Северо-Кавказском округе суды придерживаются прямо противоположной позиции – о том, что, если здание возведено на арендуемом участке, госсобственность на который не разграничена, он находится в распоряжении органа местного самоуправления и из его владения не выбывал, то в силу положений ст. 208 и 304 ГК срок исковой давности к требованиям о сносе самовольной постройки применяться не может 3 . В других округах (Волго-Вятском и Центральном) тоже встречается подобная практика 4 .
Если нежилой объект был возведен до 1995 г. и после этого его площадь и технические характеристики не менялись, нормы о самовольной постройке к нему неприменимы.
Объекты нежилого назначения, возведенные до 1995 г., не могут быть признаны самовольными постройками, поскольку до вступления в силу части первой ГК РФ соответствующая норма ГК РСФСР распространялась только на жилые дома. Таким образом, здания, строения и сооружения нежилого назначения, построенные до 1 января 1995 г., в силу закона не могут быть признаны самовольными постройками и на этом основании снесены. Соответствующая правовая позиция изложена в Постановлении Президиума ВАС от 24 января 2012 г. № 12048/11.
Тем не менее возникает вопрос: как доказать, что постройка была возведена до 1995 г.? Как представляется, такими документами могут быть: сведения, полученные из БТИ (технический паспорт, поэтажный план и экспликация с указанием площади помещения и года постройки), акт о приемке в эксплуатацию законченного строительством здания, документы о приватизации здания и др.
Рассмотрим некоторые примеры из судебной практики.
Первый: судом по делу А40-156350/2020 было установлено, что индивидуальный предприниматель в 2017 г. приобрел здания с годами постройки согласно сведениям БТИ и Росреестра –1988 и 1989. Однако, по данным ИАС «Управление градостроительной деятельностью», земельный участок для целей строительства (реконструкции) капитального объекта не предоставлялся, разрешения на строительство и ввод объекта в эксплуатацию не оформлялись, в связи с чем в 2020 г. Госинспекцией по недвижимости был составлен акт о подтверждении факта наличия незаконно размещенного объекта, и последний был включен Перечень, утвержденный постановлением № 819-ПП.
С учетом пропуска истцами срока исковой давности, выводов судебной экспертизы о соответствии спорных зданий требованиям безопасности и неприменимости норм о самовольных постройках к зданиям, построенным до 1995 г., судом было отказано в иске о сносе.
Второй: ДГИ и Правительство Москвы обратились в суд с иском о признании строения самовольной постройкой и сносе. Однако суд, установив, что здание построено до 1995 г., отказал в иске.
Как было установлено судом, факт строительства здания в 1988 г. подтвержден имеющимися в материалах дела документами: актом о приемке в эксплуатацию законченного строительством здания склада от 29 ноября 1988 г.; документами о приватизации в форме акционирования арендного предприятия, в состав которого входило спорное здание; распоряжением Комитета по Управлению имуществом Москвы от 14 апреля 1993 г. «О приватизации имущественного комплекса»; планом приватизации муниципального имущественного комплекса от 25 декабря 1992 г.; актами приема-передачи имущественного комплекса; актом Госинспекции по недвижимости об обследовании объекта недвижимости (См.: Постановление АС Московского округа от 18 сентября 2020 г. по делу № А40-163020/2019).
В заключение отмечу, что Конституционный Суд РФ неоднократно указывал, что обязанность снести самовольную постройку представляет собой санкцию за совершенное правонарушение, которое может состоять в нарушении как норм земельного законодательства, регулирующего предоставление участка под строительство, так и градостроительных норм, регулирующих проектирование и строительство 5 . При этом введение ответственности за правонарушение и установление конкретной санкции, ограничивающей конституционное право, исходя из общих принципов права, должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепляемым целям и охраняемым законом интересам, а также характеру деяния (Постановление от 30 июля 2011 г. № 13-П). Следовательно, суды в каждом конкретном деле, касающемся сноса самовольной постройки, должны исследовать обстоятельства создания такой постройки, выяснять, допущены ли при ее возведении существенные нарушения градостроительных и строительных норм и правил, нарушает ли права и охраняемые законом интересы других лиц сохранение постройки, не создает ли она угрозу жизни и здоровью граждан.
На необходимость устанавливать названные обстоятельства при разрешении вопроса о сносе самовольной постройки или ее сохранении указано в п. 26 Постановления Пленумов № 10/22. Там же (абз. 2) разъяснено, что отсутствие разрешения на строительство само по себе не может служить основанием для отказа в иске о признании права собственности на самовольную постройку и единственным безусловным основанием для сноса. Значимым обстоятельством в данном случае является установление факта обращения лица, создавшего самовольную постройку, в уполномоченные органы – в частности, для получения разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию, а также правомерно ли отказал уполномоченный орган в выдаче такого разрешения или акта.
Резюмируя, отмечу важные моменты, на которые следует обратить внимание адвокату, принимая на себя поручение на ведение дела о сносе самовольной постройки:
1. Когда была возведена постройка:
- если до 1995 г. (во времена СССР), то положения ГК РФ о самовольных постройках на нее не распространяются. При этом важно, чтобы площадь постройки после 1995 г. не менялась (это должно быть зафиксировано в БТИ или других документах);
- пропущен ли трехлетний срок исковой давности, то есть когда истцам – органам исполнительной власти – должно было быть известно о возведении самовольной постройки (при этом дата составления акта Госинспекции по недвижимости о фиксации факта самостроя в совокупности с иными доказательствами не является безусловным моментом отсчета срока исковой давности).
2. Предпринимались ли лицом, построившим самовольно возведенный объект, меры к его легализации (например, были попытки получить разрешение на строительство или акт ввода объекта в эксплуатацию).
3. В суде необходимо заявить ходатайство о проведении строительно-технической экспертизы на предмет того, является ли самовольная постройка объектом капитального строительства; соответствует ли требованиям надежности и безопасности, градостроительным и строительным, противопожарным, санитарным нормам и правилам; несет ли угрозу жизни и здоровью граждан.
1 См.: Определение Судебной коллегии по экономическим спорам ВС от 25 декабря 2019 г. № 305-ЭС19-18665 по делу № А40-116882/2017; постановления АС Московского округа от 5 сентября 2019 г. по делу № А40-227607/2017 и от 15 сентября 2020 г. № А40-115453/17.
2 См., например, постановления АС Московского округа от 30 августа 2020 г. по делу № А40-274846/2019 и от 20 июля 2021 г. по делу № А40-220772/2019; Девятого апелляционного арбитражного суда от 25 ноября 2021 г. по делу № А40-16233/21.
3 См. постановления АС Северо-Кавказского округа от 31 октября 2018 г. по делу № А32-42936/2017, от 12 декабря 2018 г. по делу № А53-40339/2017, от 29 мая 2019 г. по делу № А32-25465/2017, от 19 марта 2015 г. по делу № А32-10908/2013.
4 См. постановления АС Волго-Вятского округа от 22 декабря 2020 г. по делу № А79-11720/2018, от 27 октября 2020 г. по делу № А82-22405/2019, от 26 октября 2016 г. по делу № А43-9990/2015 и от 24 мая 2016 г. по делу № А43-14251/2015; АС Центрального округа от 25 ноября 2019 г. по делу № А14-6503/2017, от 27 декабря 2016 г. по делу № А83-2843/2015, от 24 февраля 2014 г. по делу № А62-8195/2012, от 20 ноября 2012 г. по делу № А36-3847/2011.
5 Определения от 3 июля 2007 г. № 595-О-П, от 17 января 2012 г. № 147-О-О, от 29 марта 2016 г. № 520-О, от 29 мая 2018 г. № 1174-О и № 1175-О, от 25 октября 2018 г. № 2689-О и от 20 декабря 2018 г. № 3172-О.
